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正視縣市從「邊緣化」到「乞丐化」課題 PDF Print E-mail
Written by 羅承宗   
Friday, 07 December 2012
台灣的第六都「桃園市」可望於二0一四年十二月二十五日正式掛牌,相較面積廣達九百六十平方公里、地廣人眾的鄰國中國不過僅有四個直轄市,區區面積三萬六千平方公里的台灣就設置六個直轄市,總人口近一千六百萬人,占台灣總人口七成,如此畸形的行政區劃與人口分佈,可謂世界地方自治史上奇觀。

 

二00九年迄今各縣(市)爭相向中央政府升格改制盛況,其最終目的說穿了就是為闖入「直轄市贏者圈」。更淺白的說,就是「分錢」,一旦升格成為直轄市後,就能進入贏者圈,與北、高兩直轄市共享統籌分配款分配上的財政優勢。在此現實目的驅動下,因地制宜、凝聚地域與自治意識、實踐草根民主.等這些推行地方自治的基本價值都被拋諸腦後。這些縣市為了取得順利改制升格能取得的各種利益,即使犧牲葬送百餘個鄉鎮市級地方自治團體亦在所不惜。從憲法強調的民主原則與地方自治保障意旨觀之,這種升格改制的發展結果令人惋惜,更令吾人對非六都縣市的將來更感憂心。前南投縣長彭百顯便曾語重心長提醒,除非讓縣市有更多的財政能力,否則這些被「邊緣化」的縣市恐將落入「乞丐化」窘境。

 

有實證研究指出,臺灣不論是都市或鄉村地區,地方財政變數,尤其以地方公共支出對人們居住區位的選擇皆具有顯著的影響力,乃是影響人口遷移率的重要變數。往昔臺北市、臺北縣及桃園縣所連綿而成的大都會區,本身就是促進全台灣人口北移的一塊大磁鐵。如今繼台北縣單獨升格成新北市,一舉超越臺北市躍升成第一大直轄市後,加上桃園縣也即將改制,日後北部都會區人口吸磁效應只會更加強化。至於台中、台南與高雄市三都充其量僅能扮演地區性小磁鐵機能,匯集一些尚未被北部都會區拉走,而又想就近享受都會生活與社會福利的人口。城鄉發展不均,原本就是台灣地方制度發展上一個亟待解決的棘手問題。六都體制不僅沒有舒緩這個現象,反而讓問題更加嚴重化。人口多寡反應地方財源與政治實力,後年即將邁入六都時代,縣市的處境勢必更加不利。

 

城鄉不均衡發展、都會化乃是自然傾向。而其中問題關鍵在於政府面對這個自然傾向態度,究竟是順勢操作(加油門)還是積極控制(採煞車)?從六都體制成形可看出,不管是扁政府還是馬政府,大抵都是採取前者姿態。惟平心而論,將全台灣人口、資源朝以六都為首的都會區配置,讓其餘縣市趨於凋零,這種畸形發展令人擔憂。對人口移出縣市來說,青壯工作人口移出造成財政收入減少,但老人人口比例偏高又造成健康、福利等支出增加,財政破綻顯而易見。至於湧入六都,特別是北部都會區的青壯年也未必是福,高不可攀的房價與生活壓力不就是人口高度集中下的宿命?總的來說,六都改制不但未舒緩地方制度長久面臨的諸多病理現象,反而讓病情更加嚴重。為求控制病情,朝野針對行政區域規劃召開「國事會議」,其急迫性恐不亞於年金制度改革。

 
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